Государственная организация
Мудро защищать законом и не резать по живому — мнение Елены Шатковской о законопроекте, затрагивающем землепользование на ООПТ
Мудро защищать законом и не резать по живому — мнение Елены Шатковской о законопроекте, затрагивающем землепользование на ООПТ
Отнесение вопросов территориального зонирования, градостроительных ограничений для территорий населенных пунктов национальных парков к компетенции органов местного самоуправления неизбежно приведет к деградации историко-архитектурной среды, дисгармоничной застройке исторических поселений.
Возможность исключения из границ заповедников и национальных парков линейных объектов приведет к фрагментарности и разрушению целостности территорий ООПТ, создаст непреодолимые сложности для осуществления государственного надзора в области охраны особо охраняемых природных территорий. Участятся пожары, а браконьеры получат возможность безнаказанно охотиться на животных, например, вдоль дорог. Объекты культурного наследия и культурные ландшафты поделят на части, а природные комплексы могут быть разрушены.Национальный парк «Кенозерский» (как и многие другие национальные парки) включает в свои границы населенные пункты, составляющие каркас историко-культурного и архитектурного наследия, и земли сельскохозяйственного назначения, которые являются основой и неотъемлемой составляющей комплекса ценных культурных ландшафтов. В 2014 г. культурный ландшафт «Заповеданное Кенозерье» включен в Предварительный список ЮНЕСКО.
Жители деревень потеряют статус «местных жителей» и должны будут по законодательству получать разрешение на посещение территории национального парка. То есть станут просто «посетителями», как гости из других уголков России всеми вытекающими последствиями.Откроются возможности для неконтролируемой застройки и скупки земель жителями городов. А это значит — железные заборы, перекрытые подъезды к озёрам и т.д. А самое главное, исчезнет историческая застройка и планировка деревень, а это уже ощутимые экономические потери для населения и территорий, где туризм — ведущая отрасль экономики.
Согласно ФЗ-33: «В целях установления режима национального парка осуществляется зонирование его территории с выделением: д) зоны хозяйственного назначения, в границах которой допускается осуществление деятельности, направленной на обеспечение функционирования федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление национальным парком, и жизнедеятельности граждан, проживающих на территории национального парка». Жители вырезанных из границ национального парка деревень не проживают на его территории, следовательно, не имеют права осуществлять свою жизнедеятельность в хозяйственной зоне национального парка, фактически они лишены всех прав на природопользование за пределами своей деревни. Таким образом, даже сбор грибов или рыбалка ставит местного жителя в положение нарушителя закона».
Если деревни будут выведены из заповедных земель, то наш парк будет вынужден сократить свою деятельность, направленную на социально-экономическое развитие поселений, что нанесёт непоправимый урон процессу сохранения живой русской деревни на севере.
В начале апреля т.г. в Кенозерском национальном парке было проведено социологическое исследование на тему «Социально-экономический аспект взаимодействия Кенозерского национального парка и местного населения: текущее положение и перспективы». Один из 70 вопросов анкеты звучал так: «Хотели бы Вы, чтобы Ваш населённый пункт был исключён из границ Кенозерского национального парка?». В результате 87,1 % из опрошенных ответили отрицательно.
Предлагаемое нами решение — совершенствование нормативно-правовой базы деятельности ООПТ
Социальная напряжённость в последние годы создается искусственно, путем внесения поправок в ряд законодательных актов (ФЗ-33 «Об особо охраняемых природных территориях», Земельный кодекс, Градостроительный кодекс и др.). Эти абсурдные запреты и ограничения не имеют никакого природоохранного значения. При этом они не просто ущемляют права и интересы местных жителей, но делают и так непростую жизнь в сельской местности невыносимой. При таком развитии запретительных мер в современном законодательстве протесты населения неизбежны.
Напоминаю и поддерживаю предложение В.Б. Степаницкого о необходимости внесения поправок в федеральное законодательство:
«На мой взгляд, имеется действительно простое альтернативное решение, позволяющее без изменения границ и площадей национальных парков, полностью снять вышеперечисленные правовые причины, порождающие конфликты с населением, проживающим в границах национальных парков. Для этого необходимо одним федеральным законом внести изменения (в короткой, лаконичной редакции) в 4 законодательных акта (Федеральный закон «Об ООПТ», Земельный кодекс, Градостроительный кодекс, Федеральный закон «Об экологической экспертизе»), упраздняющие ряд ранее упомянутых необоснованных барьеров и ограничений, в первую очередь – действующих в границах населённых пунктов, включенных в состав национальных парков и иных особо охраняемых природных территорий. Таким образом, в пределах населённых пунктов в границах национальных парков будет тот же режим природопользования и порядок регулирования земельно-имущественных отношений, что и в других населенных пунктах соответствующих регионов, не входящих в границы ООПТ. Если сделать именно это, то: не потребуется фрагментировать территории национальных парков и других ООПТ, менять их площадь и конфигурации, выводить из юрисдикции национальных парков объекты историко-культурного наследия и культурные ландшафты; сохранится возможность осуществления общего экологического контроля на территории населённых пунктов силами госинспекторов по охране окружающей среды национальных парков (не стоит забывать, что экологические правила и нормы общего характера действуют во всех населённых пунктах страны); и при этом – исчезнут правовые основы, дающие повод для социальных конфликтов, связанных с действительно дискриминационным положением граждан, проживающих на особо охраняемых природных территориях».
Особенности национальной рыбалки
Кроме этого, для того чтобы не вымирали деревни, чтобы людям было нравственно и экономически выгодным жить на территориях ООПТ, у них должны быть привилегии. Для этого необходимо решить следующие вопросы:
Под управлением ФГБУ «Национальный парк «Кенозерский» (далее – Учреждение) находятся два национальных парка, при проектировании границ которых использовались принципиально разные подходы: в границах национального парка «Кенозерский» расположено 45 деревень с населением 1878 человек, в границах национального парка «Онежское Поморье» муниципальных земель нет, но вырезанные при проектировании ООПТ населенные пункты имеют с национальным парком совместные границы. Несмотря на это, у жителей деревень Кенозерья и Поморья есть общая проблема – сохранение традиционных видов природопользования.
Поскольку сбережение уникального природного и культурного наследия вверенных Учреждению территорий не может быть осуществлено в отрыве от сохранения традиционного уклада жизни и форм природопользования местных жителей – носителей традиций и хранителей наследия, для Учреждения важнейшей задачей является сотрудничество и партнерство с жителями, в равной степени как проживающими на территории ООПТ (Национальный парк «Кенозерский»), так и с жителями деревень, примыкающих к границам ООПТ (Национальный парк «Онежское Поморье»).
Для сохранения жизни в деревнях необходимо предусмотреть в законодательстве об ООПТ приоритетное (исключительное) право местных жителей на традиционные виды природопользования, прежде всего, речь идет о любительском рыболовстве, которое является основой существования местного населения. Сегодня у учреждений, осуществляющих управление национальными парками, отсутствуют права организатора и регулятора любительского рыболовства в водоемах на своих территориях.
Предлагаемое решение:
Внести в законодательство возможность наделения учреждений, осуществляющих управление национальными парками, правами организатора и регулятора любительского рыболовства в водоемах на своих территориях и закрепления в Положениях об ООПТ порядка рыболовства для лиц, имеющих постоянную регистрацию в населенных пунктах, включенных в границы ООПТ, (включая ограничения, запреты, виды, размеры и конструкции орудий добычи (вылова) водных биоресурсов водных объектов).
Необходимо внесение в Федеральный закон от 25.12.2018 № 475-ФЗ «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» следующих изменений:
а) статью 7 дополнить пунктом 4 следующего содержания:
«4. Ограничения и запреты, виды, размеры и конструкции орудий добычи (вылова) водных биоресурсов водных объектов особо охраняемых природных территорий федерального значения устанавливаются Положениями о соответствующих особо охраняемых природных территорий федерального значения. Положениями об особо охраняемых природных территориях федерального значения устанавливается также порядок рыболовства для лиц, постоянно проживающих на территориях национальных парков более 5 лет»
b) п. 3 статьи 6 изложить в следующей редакции:
«3. Осуществление любительского рыболовства может быть запрещено или ограничено на водных объектах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами.
Осуществление любительского рыболовства на водных объектах, которые расположены на землях особо охраняемых природных территорий возможно только на основании именного разрешения рыболова. Именное разрешение рыболова оформляется государственным учреждением, осуществляющим управление соответствующей особо охраняемой природной территорией федерального значения»
c) статью 13 дополнить абзацем следующего содержания:
«На особо охраняемых природных территориях федерального значения, управление которыми осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями, федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов осуществляется должностными лицами указанных федеральных государственных бюджетных учреждений, являющимися государственными инспекторами в области охраны окружающей среды».
Право на дом
Идём дальше: у местных жителей, проживающих на территории национального парка «Кенозерский», существуют серьезные проблемы с жилищным строительством, связанные с необходимостью в соответствии с Градостроительным кодексом РФ согласовывать разрешенное использование земельного участка с Минприроды России. Рассмотрение министерством заявлений жителей в ряде случаев занимает более двух лет. Национальный парк несет репутационные потери, социальная напряженность в населенных пунктах растет.
Предлагаемые решения:
Внести изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» в части:
отмены необходимости согласования с федеральным органом исполнительной власти вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов в границах национальных парков и их охранных зон (снятие данного запрета не должно затронуть необходимость согласования в Минприроды России планов развития населенных пунктов в границах национальных парков);
отмены запрета на предоставление на территориях национальных парков земельных участков для индивидуального жилищного строительства в границах населённых пунктов, включенных в границы ООПТ без изъятия из хозяйственной эксплуатации; одновременно введя норму о возможности предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства в границах населённых пунктов, гражданам, постоянно проживающим на территориях национальных парков не менее 5 лет;
Внести изменения в статью 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части:
закрепления полномочий федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление национальными парками, на оформление разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства в населённых пунктах (в границах федеральных ООПТ) на основании градостроительных ограничений, установленных Положениями о национальных парках в соответствии с п.14 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»;
Внести изменения в статьи 11 и 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в части:
отмены необходимости проведения обязательной государственной экологической экспертизы проектов строительства и реконструкции объектов капитального строительства, относящихся к социальной сфере и расположенных в границах населённых пунктов в составе ООПТ.
ООПТ ООПТ рознь
В России создано 57 национальных парков, которые расположены в разных физико-географических зонах, каждый из них обладает своей спецификой, а, следовательно, перед каждым национальным парком стоят свои специфические задачи, для выполнения которых учреждения нуждаются в дифференцированных Положениях. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.08.1993 № 769 утверждено типовое Положение о национальных парках Российской Федерации, которое в ряде случаев лишает возможности ООПТ эффективно решать поставленные перед национальным парком задачи с учетом индивидуальных особенностей территории, географической, экономической, исторической, культурной и социальной специфики.
Предлагаемое решение:
Многие вопросы можно было бы решить в Положениях об ООПТ. Необходимо внести в 33-ФЗ поправку, позволяющую разрабатывать дифференцированные Положения, учитывающие специфику охраняемой природной территории для эффективного решения задач, поставленных перед ООПТ государством, в том числе в области сохранения культурного наследия на своей территории, традиционного уклада местных жителей, развития сопряженных с конкретным местом видов туризма.
Ящик Пандоры
Земельный кодекс Российской Федерации в редакции от 04.12.2006 N 201-ФЗ (п. 6 ст. 95) предусматривал исключительное право национальных парков на приобретение земельных участков иных пользователей, а также собственников в границах национальных парков. В редакции Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ данная норма была полностью исключена. Таким образом, созданы условия для бесконтрольного приобретения любыми физическими или юридическими лицами земельных участков в границах национального парка, в том числе – представляющих природную и историко-культурную ценность.
Предлагаемое решение:
Внести изменения в редакцию п.6 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации, изложив его в следующей редакции:
«Земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками и национальными парками, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. Национальные парки имеют приоритетное право приобретения указанных земель».
Парк — как цивилизованная площадка социальной реализации
ФГБУ «Национальный парк «Кенозерский», проводя политику по поддержке местного населения и принимая меры по сохранению вымирающих деревень, стремится привлечь жителей этих деревень к совместной деятельности по развитию экологического туризма.
В настоящее время законодательством не предусмотрено каких-либо ограничений для граждан и организаций, осуществляющих прием и обслуживание туристов на территориях национальных парков, не обремененных необходимостью учитывать рекреационную емкость территории, соблюдения единой маркетинговой политики в сфере распространения информации о туристских продуктах, разработанных администрациями национальных парков, созданием условий для экологического просвещения посетителей ООПТ.
Предлагаемое решение:
Дополнить статью 15 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» пунктом 7 следующего содержания:
«7. Граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица, согласовывают деятельность, связанную с оказанием рекреационных услуг на территории национальных парков (в том числе, в населенных пунктах, расположенных в границах национальных парков), с федеральными государственными бюджетными учреждениями, осуществляющими управление национальными парками».
Или «…заключают Соглашения о ведении рекреационной деятельности с федеральными государственными бюджетными учреждениями, осуществляющими управление национальными парками, по форме, утвержденной Минприроды России».